Protocole de Madrid
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Sommaire |
Le protocole de Madrid
Le protocole de Madrid sur l'antarctique
L'Antarctique, « terre de coopération internationale », est un continent protégé. Le Protocole au Traité sur l'Antarctique relatif à la protection de l'environnement en Antarctique, appelé Protocole de Madrid, a été signé à Madrid le 4 octobre 1991. Il garantit entre autres le gel des revendications territoriales ainsi qu'une très stricte protection de l'environnement
Alors que la place accordée au tourisme par le Protocole au Traité sur l’Antarctique relatif à la protection de l’environnement en Antarctique (Madrid, 1991) est faible, on assiste à une consolidation progressive de son régime conventionnel.
La France a approuvé le Protocole de Madrid par une loi du 18 décembre 1992.
Le Protocole instaure l’Antarctique au rang de réserve naturelle, dédiée à la paix et la science. Il émet en outre l’interdiction de toute activité liée aux richesses minérales, à l’exception de la recherche scientifique. Le Protocole de Madrid crée aussi un Comité pour la protection de l’environnement (CEP) qui peut notamment donner des conseils et des recommandations aux parties concernant la mise en pratique du protocole.
Le protocole environnemental se limite au continent et aux ramifications de la plate-forme continentale dans la mer. La préservation de la faune et de la flore dans les eaux de l’Antarctique est réglée par le Traité relatif à la protection de la faune et de la flore dans les eaux de l’Antarctique de 1982 et suivi par la Commission pour la protection de la faune et de la flore dans les eaux de l’Antarctique (CCAMLR).
Le traité sur l'Antarctique
Il complète le Traité de Washington relatif à l’Antarctique de 1959 adopté par 12 cosignataires initiaux. Les principales dispositions du traité sur l’Antarctique sont les suivantes :
- l’Antarctique ne sera exploité qu’à des fins pacifiques ;
- liberté de la recherche scientifique ;
- échange et accessibilité des observations scientifiques ;
- l’ensemble du territoire de l’Antarctique, toutes les bases et infrastructures comprises, doit pouvoir être inspecté à tout instant
Le tourisme dans le Protocole de Madrid
Mener des activités humaines et protéger l’environnement en Antarctique semblent contradictoires puisque le seul moyen de ne pas polluer la région est de ne pas y aller. En raison de risques pour l’environnement ainsi que pour la sécurité des personnes, le plus simple serait de décourager les voyages d’agrément vers l’Antarctique. Cependant, le tourisme y constitue une activité légitime et est soumis aux règles communes à l’ensemble des activités humaines dans la région.
Le tourisme, une activité légitime en Antarctique
Le Traité sur l’Antarctique (adopté à Washington le 1er décembre 1959, entré en vigueur le 23 juin 1961) garantit le libre accès au continent. Lorsqu’il a été adopté en 1959, il n’avait pas vocation à gérer les activités touristiques dans la mesure où elles étaient alors absentes de la région. Les seules activités qu’il interdit sont celles qui ne présentent pas un caractère pacifique. Les activités touristiques et non gouvernementales répondent au caractère ainsi attendu. D’ailleurs, la Convention sur la réglementation des activités relatives aux ressources minérales de l’Antarctique (Wellington, 1988) le confirme. Elle place en effet le tourisme parmi les « autres utilisation établies de l’Antarctique ». L’expression apparaît ainsi aux articles 3 §4 ; 8 §2 ; et 1 §1 de l’Annexe III, ainsi qu’à l’artic (...)
Adopté en 1991, le Protocole de Madrid fait de l’Antarctique une « réserve naturelle, consacrée à la paix et à la science » (article 2). Dans la mesure où son article 7 interdit « les activités relatives aux ressources minérales », les activités humaines qui restent permises sont celles liées aux activités scientifiques, touristiques et non gouvernementales. Si le protocole ne s’adresse pas précisément au tourisme, il en fait mention, à différentes reprises, dans l’expression « programmes de recherche scientifique, au tourisme et à toutes les autres activités gouvernementales et non gouvernementales dans la zone du Traité sur l’Antarctique pour lesquelles une notification préalable est requise par l’article 7, §5, du Traité sur l’Antarctique, y compris les activités associées de soutien logistique »1
La solution aux effets négatifs sur l’environnement des activités touristiques et non gouvernementales n’est certainement pas leur interdiction, l’Antarctique ne doit pas devenir une bulle protégée. Même s’il ne faut pas que la région devienne un lieu trop fréquenté, il ne faudrait pas non plus prohiber le tourisme, mais organiser un système approprié qui l’encadre et éviter un tourisme de masse. La présence de visiteurs dans la région est également synonyme d’ouverture et a pu constituer un moyen souple de pression sur les personnels scientifiques, de logistique et d’appui. Elle a pu les inciter à mieux respecter les mesures conventionnelles en dehors même du mécanisme d’inspection établi par le Traité sur l’Antarctique (article 7) et conforté par le Protocole de Madrid (article 14). De plus, ces personnels bénéficient parfois de la présence des touristes par l’appui qu’ils peuvent leur apporter (par exemple, emploi de navires de croisière pour se rendre dans les stations scientifiques).
Le tourisme doit être considéré comme une utilisation pacifique et donc légitime de l’Antarctique en autant que sont respectées les réglementations qui encadrent les activités humaines dans la région.
Le tourisme, soumis à des contraintes environnementales communes
Au moment des négociations du Protocole de Madrid, l’Antarctique était déjà une destination touristique. La question des activités touristiques et non gouvernementales n’a cependant pas été la priorité des auteurs du protocole. Celles-ci ne sont ni interdites comme le sont les activités relatives aux ressources minérales (article 7), ni considérées comme une problématique à part.
11Le protocole lie tous les visiteurs de l’Antarctique, qu’ils le soient à titre privé ou autre. Dans la mesure où il assure une protection globale de l’environnement en Antarctique (§7 du préambule et article 2 du protocole), il réglemente toutes les activités humaines au sud du 60e degré de latitude Sud. La généralité des règles qu’il développe fait qu’elles s’imposent aux activités touristiques et non gouvernementales. Un certain nombre de ces règles s’appliquent à la fois aux activités menées au nom d’un État et à celles des particuliers, qu’elles soient menées à des fins commerciales ou de recherche scientifique.
12Un échange d’information entre les États parties est requis (article 1a du Protocole de Madrid associé à l’article 6 du Traité sur l’Antarctique). Il leur appartient également de notifier, par avance, toutes les expéditions se dirigeant vers l’Antarctique ou s’y déplaçant, effectuées à l’aide des navires de chacune des Parties contractantes ou par leurs ressortissants, qui seront organisées sur leur territoire ou qui en partiront (article 7 §5a du Traité sur l’Antarctique).
2 Pour connaître les évaluations relatives à des activités touristiques et transmises par les États, (...)
13Les activités, gouvernementales ou non, y compris celles relatives au tourisme, sont modifiées, suspendues ou annulées, si elles ont ou si elles risquent d’avoir, sur l’environnement en Antarctique ou sur les écosystèmes dépendants et associés, des incidences incompatibles avec les principes concernant la protection de l’environnement (articles 8 §2 et 3 §4b et Annexe I du Protocole de Madrid). Les porteurs de projets d’activités en Antarctique mènent une évaluation d’impact sur l’environnement. Un tel mécanisme, qui conduit à décrire les activités envisagées, aide à identifier et à réduire les impacts possibles de l’activité projetée sur l’environnement. Il appartiendra alors à l’autorité nationale compétente de laisser se réaliser ou non l’activité projetée2.
14Chaque État partie au Protocole de Madrid s’engage à mettre en place des mesures en vue de réagir de manière rapide et efficace en cas d’une urgence qui pourrait survenir dans le déroulement des activités touristiques. L’élaboration d’un plan d’urgence a été prévue pour faire face aux incidents susceptibles d’avoir des effets négatifs sur l’environnement en Antarctique ou sur les écosystèmes dépendants et associés (article 15 du protocole). L’article 3 §2d du Protocole de Madrid organise également une surveillance régulière et efficace afin de permettre l’évaluation de l’incidence des activités en cours.
15À ces règles procédurales s’ajoutent des mesures complémentaires développées dans les annexes au Protocole de Madrid.
16L’Annexe II du Protocole relative à la conservation de la faune et de la flore de l’Antarctique porte sur les interférences nuisibles et l’introduction des espèces non indigènes. On ne peut tuer, blesser, capturer, manipuler ou perturber un mammifère ou un oiseau indigène ; seul un permis peut autoriser de telles prises (article 3 §1 de l’Annexe II). De plus, l’interdiction d’introduire une « espèce animale ou végétale non indigène de la zone du Traité sur l’Antarctique » s’applique également aux activités touristiques et non gouvernementales (article 4 §1 et Appendice C de l’Annexe II). Quant à l’Annexe III sur l’élimination et la gestion des déchets, elle précise entre autres que les principes qu’elle développe, notamment le rapatriement des déchets, s’appliquent au tourisme et à toutes les autres activités gouvernementales et non gouvernementales dans la zone du Traité sur l’Antarctique pour lesquelles une notification préalable est requise (article 1 §1 de l’Annexe III du protocole).
- La découverte de l’Antarctique se fait surtout par mer. Qui dit présence de navires dit également risque de marée noire. En matière de prévention de la pollution marine, l’Annexe IV du Protocole de Madrid se réfère à la Convention MARPOL 73/78 pour la prévention de la pollution par les navires, adoptée par l’Organisation maritime internationale. Elle ne s’applique néanmoins ni aux navires de guerre ou navires de guerre auxiliaires, ni aux navires appartenant à un État ou exploités par cet État tant que celui-ci les utilise exclusivement à des fins gouvernementales et non commerciales (article 11 de l’Annexe IV du protocole qui reprend in extenso l’article 3 §4 de la Convention MARPOL 73/78). Dans la mesure où, la plupart du temps, les voyagistes emploient des navires privés, le tourisme est donc ici principalement visé.
- Sur le fondement de l’Annexe V du Protocole de Madrid, certaines zones ont reçu une protection spéciale en raison de leur valeur écologique, scientifique ou historique (zones spécialement protégées de l’Antarctique et zones gérées spéciales de l’Antarctique). Y entrer peut être interdit sans un permis d’une autorité nationale compétente. À l’intérieur de ces espaces, les activités touristiques peuvent, de cette manière, être fortement restreintes.
Une sixième annexe relative à la responsabilité découlant de situations critiques pour l’environnement a été adoptée à la vingt-huitième réunion consultative (Stockholm, 2005). Non encore entrée en vigueur, elle tient l’opérateur (entreprise ou État) pour financièrement responsable lorsqu’il ne prend pas de mesure en vue de réagir de manière rapide et efficace aux situations critiques pour l’environnement résultant de ses activités en Antarctique (article 6 de l’Annexe VI). Elle s’applique expressément aux situations critiques pour l’environnement dans la zone du Traité sur l’Antarctique qui ont trait au tourisme et à toutes autres activités gouvernementales et non gouvernementales (article 1 de l’Annexe VI).
20La faible place accordée à la réglementation du tourisme par le Protocole de Madrid est ainsi remédiée par les règles générales qu’il développe. Il faut tout mettre en œuvre pour que cette activité ne soit ni strictement interdite, ni totalement libre, puisque l’environnement subit ses effets. L’élaboration d’un cadre réglementaire efficace mobilise de plus en plus les États qui recherchent actuellement un compromis entre l’interdiction des activités touristiques et leur autorisation sans limite. La consolidation du régime conventionnel
Alors que le Traité sur l’Antarctique ne se réfère pas aux touristes, le Protocole de Madrid ne s’adresse pas précisément au tourisme. Sans dénier la valeur des règles qui y sont développées, on peut néanmoins regretter que la question du tourisme ne soit pas davantage prise en compte par le protocole dans la mesure où l’objectif est la « protection globale de l’environnement en Antarctique » (article 2). C’est en raison des risques liés à la mise en œuvre des règles conventionnelles qu’une consolidation du cadre réglementaire des activités touristiques et non gouvernementales est recherchée. Les risques liés à la mise en œuvre des règles conventionnelles
Il revient aux États de garantir la mise en œuvre du Protocole de Madrid. Outre un risque d’opportunisme dans la mise en œuvre des règles, les États ont pris conscience d’un risque de dumping touristique.
source : http://teoros.revues.org/408
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